ЭКОНОМИЯ И ЭКОНОМИКА: КАК РОССИЙСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВОВАЛО ЭКОНОМИЧЕСКИМ ПОСЛЕДСТВИЯМ ПАНДЕМИИ

Серия "Либеральная миссия - экспертиза" под редакцией Кирилла Рогова

1.   Основные дилеммы экономической политики в период пандемии

Весной 2020 года, столкнувшись с внеэкономическим вызовом небывалых масштабов – пандемией Covid-19, все правительства встали перед дилеммой: объявить локдаун, затруднив тем самым распространение болезни и снизив в моменте сверхнагрузку на систему здравоохранения, но пойти при этом на серьезные экономические потери в результате частичного прекращения нормальной хозяйственной деятельности, или не навязывать населению значимых ограничительных мер, рискуя излишними заражениями и жертвами.

Такой выбор мог казаться невообразимым до начала эпидемии – особенно с учетом действующих в ряде стран конституционно-правовых норм, но после жестких карантинов, введенных сначала в Китае, а затем и в Италии, почти все государства в той или иной мере последовали их примеру[1]. Кроме того, недостаточность информации и высокая степень неопределенности на начальных стадиях распространения инфекции в отношении основных ее характеристик — контагиозности и летальности — подталкивали правительства в пользу принятия более решительных превентивных мер.

Разумеется, выбор на каждом шаге был гораздо сложнее, чем описанные «чистые» альтернативы полной свободы и тотального локдауна, он делался на широком пространстве вариантов, лежащих между крайними значениями на «шкале строгости карантина». Определение в зависимости от текущей статистики и угрозы дальнейшего распространения заболевания, а также иных социально-экономических параметров в динамическом режиме наиболее подходящей точки на этой шкале явилось первым ключевым параметром государственной политики в период пандемии (см. подробнее об уровне жесткости ограничительных мер в разных странах в материале Е. Гурвича выше).

Прекращение в результате решений государственных органов нормального функционирования экономики фактически обрекало большинство компаний на полную или частичную остановку производства товаров и услуг, а людей, занятых в частном секторе экономики, лишало источника дохода. В этой связи в странах с действующими демократическими механизмами обратной связи между властью и обществом естественным и справедливым решением виделось предоставление бизнесу и домашним хозяйствам соответствующих компенсаций за счет бюджетных ресурсов. Отметим, что эта помощь была сочтена необходимой, несмотря на снижение текущих налоговых поступлений в результате локдауна, поскольку таким образом обеспечивалось сохранение человеческого и организационного капитала, а также компенсировался провал в хозяйственной деятельности, что должно было облегчить процесс дальнейшего восстановления экономики. Таким образом, вторым важнейшим параметром экономической политики государств в период пандемии, тесно связанным с первым (строгостью карантинных мер), являлись масштабы и формы поддержки, которая оказывалась экономике и гражданам в связи с введением ограничений.

Резюмируя, можно констатировать, что, по большому счету, выбор государственной политики (тем более — в свете значительной непопулярности карантинных мер среди населения) формулировался в терминах следующей формулы: чем выше жесткость карантина, тем больше должен быть размер компенсаций. Основным источником выплат населению и бизнесу в большинстве случаев являлось наращивание эмиссии государственного долга, и без того заметно выросшего после глобального финансового кризиса. Так, по данным Международного валютного фонда, в странах «большой семерки» государственный долг как доля к ВВП вырос с 88,6 % в 2008 году до 118 % в 2019 году. Однако ожидается, что в 2021 году этот показатель достигнет почти 140 % от ВВП — исторический рекорд, заметно превышающий даже отметки периодов мировых войн. В развивающихся странах аналогичный показатель в 2021 году составит 64 % от ВВП, за 13 лет практически удвоившись.

Заметим, что в ряде развитых стран продолжалась реализация политики «количественного смягчения», обеспечивающей непрямое приобретение части эмитируемых казначейских облигаций центральными банками. Однако дальнейшее осуществление данной политики сталкивается с инфляционными ограничениями, диктующими необходимость внесения изменений в монетарную стратегию.

Таким образом, против установления серьезных карантинных мер действовали мощные факторы как социально-политического, так и фискально-экономического характера. Тем значимее оказывается тот факт, что жесткие карантины все-таки вводились практически повсеместно, в том числе и в государствах с высокими стандартами демократического устройства[2].

 

2.   Российская реакция на пандемию: нерабочие дни и самоизоляция

Определение необходимых ограничительных мер по борьбе с эпидемией в России изначально было делегировано федеральным центром региональным органам власти, по-видимому, в расчете переложить на них ответственность за неприятные последствия. Если намерение было таково, то оно не увенчалось успехом: как показывает индекс ФОМ по борьбе с эпидемией, социологические показатели отношения людей к деятельности федеральных и региональных органов власти тесно коррелируют[3]. В конце марта 2020 года в ряде регионов страны были установлены ограничения на работу предприятий торговли и сферы услуг, а также посещение населением общественных мест и перемещение по населенным пунктам (за исключением удовлетворения первоочередных нужд) — так называемый «режим самоизоляции», а также «нерабочие дни», что подразумевало приостановку деятельности большинства предприятий.

Для борьбы с эпидемией региональным органам власти при финансовой поддержке федерального центра пришлось предпринимать экстренные мобилизационные усилия по развертыванию системы госпиталей, работающих с гражданами, у которых коронавирусная инфекция протекала в наиболее тяжелой форме. Эти усилия стали тем более значительными, поскольку в течение ряда лет до этого в стране проводилась политика «оптимизации» системы здравоохранения, заметно сократившая ее потенциальные возможности. Вынужденное перепрофилирование медицинских учреждений и приостановка оказания медицинской помощи по другим направлениям также негативно сказались на состоянии здоровья населения.

Режим самоизоляции и нерабочих дней, а также ответственность за его несоблюдение вводились фактически на «живую нитку» вне существующего правового поля; соответственно, покрытие ущерба и предоставление иных компенсаций пострадавшим не были предусмотрены. Необходимо отметить при этом высокую региональную дифференциацию карантинных мер в России (наиболее интенсивных в крупных городах западной части страны), а также разнородные результаты их применения (иллюстрируется пестрой динамикой индекса самоизоляции Яндекса[4]).

После мая 2020 года, за исключением непродолжительных периодов, российские карантинные ограничения были наименее обременительными по сравнению с большинством стран (см. подробнее в материале Е. Гурвича). Несмотря на большие возможности использования авторитарных мер в отсутствие ощутимых институциональных сдержек и противовесов, российские власти продемонстрировали явное нежелание вновь идти по пути жесткого карантина весны 2020 года. Хотя максимальные отметки заболеваемости были превзойдены в конце 2020 года и летом текущего года (см. раздел  Т. Михайловой выше), строгие запреты уже не вводились практически повсеместно.

Представляется, что есть два основных объяснения этого факта. Первое — чрезвычайная непопулярность изоляционных ограничений и неоплачиваемых выходных в российском обществе. Помимо всего прочего, с социально-экономической точки зрения подобные ограничения неизбежно носят неравномерный характер — сильнее ударяют по отдельным категориям населения (семьям с детьми, занятым в неформальном секторе, небольших частных предприятиях сектора услуг и пр.) и усугубляют неравенство.

Второе объяснение связано с помощью пострадавшим гражданам и предприятиям. Российские власти сделали все, чтобы не брать на себя юридические обязательства по выплате компенсаций широкому кругу лиц и к тому же обусловили большинство мер поддержки не всегда легко выполнимыми критериями. Кроме того, серьезный анти-пропагандистский эффект имело распространение информации о том, какие суммы помощи предоставлялись населению, вынужденному находиться в локдауне, в развитых странах. Сопоставление заведомо складывалось не в пользу любых компенсаций, на которые были готовы пойти российские власти. Таким образом, отказ от создания малейшего повода для подобного сравнения стал одним из неявных мотивов проводившейся политики.

 

3.   Экономика противостояния пандемии в России

Россия входила в пандемию на фоне роста экономики и, в отличие от многих других государств, в прочном фискальном положении. 2019 год был завершен с бюджетным профицитом, а уровень государственного долга не превышал 20 %  ВВП. Более того, размер накопленных бюджетных резервов в Фонде национального благосостояния, который мог быть использован на финансирование потенциального фискального дефицита, составлял свыше 120 млрд долларов, или более 7 % ВВП. Параллельно с началом первых карантинов в марте 2020 года в Фонд было зачислено еще свыше 4 трлн рублей, в результате чего он достиг рекордной отметки 12 % ВВП.

Однако правительством был взят твердый курс не на расходование, а на сохранение резервов. Отчасти это было связано с не очень удачным опытом глобального финансового кризиса, когда накопленные в Резервном фонде ресурсы были потрачены на различные антикризисные меры (с пиковых отметок в начале 2009 года к концу 2010 года он сократился более чем на 10 процентных пунктов от ВВП). В итоге Россия оказалась одной из немногих стран, которые израсходовали в кризис 2009–2010 годов в относительном выражении больше средств, чем в период пандемии.

Высокая неопределенность траектории распространения коронавирусной инфекции и самое глубокое снижение цен на нефть за десятилетие (см. График 1) в начале пандемического периода также подталкивали к политике экономии.

График 1. Динамика цен на нефть марки Brent в 2012–2021 годах, $ за баррель

Источник данных: tradingeconomics.com

Значительные сегменты российской экономики оказались под ударом и были поставлены на грань краха. В марте 2020 года правительство определило перечень из наиболее пострадавших в пандемический период видов экономической деятельности (в окончательном списке значится 23 ОКВЭД — от транспортных предприятий до туризма, бытовых услуг и СМИ). Эти отрасли охватывали около 7 млн занятых, в том числе 5,3 млн — в сфере малого и среднего предпринимательства. Среди заявленных правительством мер для пострадавших отраслей наиболее значимыми были:

  • шесть месяцев отсрочки выплат по всем налогам (за исключением НДС);
  • отсрочка на шесть месяцев по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для микропредприятий;
  • отсрочка по кредитам субъектам малого и среднего предпринимательства на шесть месяцев;
  • дополнительные меры обеспечения устойчивого кредитования предприятий реального сектора, включая предоставление госгарантий и субсидирование;
  • мораторий на подачу заявлений кредиторов о банкротстве компаний и взыскании долгов и штрафов с предприятий на шесть месяцев;
  • отсрочка для малого и среднего бизнеса по уплате арендных платежей за федеральное имущество;
  • расширение возможностей МСП для получения кредитов по льготной ставке не более 8,5 % (впоследствии – 7,75 %);
  • мораторий на проведение контрольных закупок, плановых и внеплановых проверок.

Однако, несмотря на их разнообразие, эти меры носили скорее точечный, а не комплексный характер. По состоянию на июнь 2021 года ими были охвачены несколько десятков тысяч предприятий на суммы, исчислявшиеся десятками миллионов рублей[5]. Значительная часть выделенных средств так и не была выбрана получателями, ссылавшимися на многочисленные сложности и проволочки при получении поддержки. Так, на пролонгацию и отсрочку выплат кредитов аграрным предприятиям было выделено 1,3 млрд рублей из запрошенных 2,6 млрд.; из гарантийного фонда реструктуризации кредитов компаний было выбрано 46 млрд руб. из потенциального объема в 70 млрд. Вообще создавалось впечатление, что правительство больше боялось потратить выделенные средства, чем оставить без денег тех, кому они нужнее всего.

Основной объем выделенных правительством антикризисных ассигнований пришелся не на отраслевые меры, а на поддержку бюджетов субъектов федерации (в 2020 году соответствующее финансирование было увеличено на триллион рублей, то есть на 55 % по сравнению с предыдущим годом и на 37 % по сравнению с бюджетным планом), а также на выплаты семьям с детьми, произведенные за счет средств Пенсионного фонда (на общую сумму около 600 млрд руб.).

Несмотря на относительную умеренность указанных выплат, они сыграли заметную позитивную роль в поддержании общественной стабильности в пандемический период. Региональные бюджеты обеспечили бесперебойное функционирование учреждений социальной сферы и других жизненно важных организаций, а выплаты на детей создали важный задел в борьбе с неравенством и бедностью, поскольку 82 % всех бедных в стране составляют семьи с детьми.

В целом же, несмотря на наличие существенных фискальных ресурсов, антикризисная поддержка экономики и населения в России оказалась не слишком щедрой не только по сравнению с развитыми странами (в среднем — свыше 20 % от ВВП), но и с многими развивающимися (см. График 2). В итоге, в отличие от многих других стран, бюджетные резервы России в отношении к ВВП остались приблизительно на том же уровне, что и в начале пандемии; государственный долг вырос незначительно (примерно на 3 процентных пункта ВВП), а дефицит бюджета 2020 года уже в текущем году сменится на профицит.

График 2. Сравнительные объемы поддержки экономики в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в период пандемии COVID-19 (по состоянию на апрель 2021 года), % от ВВП

*РССД – развивающиеся страны со средним доходом.

Источник данных: МВФ, https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19

 

4.   Результаты и последствия экономической политики в период пандемии

Как известно, спад экономики в 2020 году оказался в России не таким глубоким, как во многих других странах (всего 3.1 %). Но и восстановление также не будет чрезмерно динамичным (см. График 3) — во многом в силу выбранной антикризисной стратегии,  имевшей своим последствием сворачивание деятельности многих предприятий и сокращение расходов населения. Переход вслед за государством многих домашних хозяйств и предприятий на защитную модель поведения означает, что потребительское и инвестиционное поведение будет более осторожным, и, соответственно, экономика быстрее упрется в потолок потенциальных возможностей своего текущего развития.

 График 3. Прогноз экономического развития в постпандемический период, темпы роста реального ВВП, %

Источник данных: ОЭСР.

Действительно, многочисленные структурные проблемы российской экономики никуда не делись, и на среднесрочной дистанции она, несмотря на предписания президентского указа № 474  от 21 июля 2020 г. [6], продолжит расти темпами, уступающими среднемировым. Кроме того, в период пандемии произошло заметное ухудшение качества экономической политики. Несмотря на отсутствие текущих фискальных проблем и комфортный уровень госдолга, правительство рассматривает различные варианты повышения налогового бремени. В законодательство впервые с советских времен были вмонтированы механизмы директивного контроля за ценами[7]. Вспышка внутренней инфляции под влиянием глобальных конъюнктурных факторов может привести к повышению реальных процентных ставок и усилению самоизоляции российской экономики[8]. Одновременно фоновое постпандемическое увеличение влияния государства грозит дальнейшим разрушением частного сектора и падением общей экономической эффективности.

В любом случае для обеспечения динамичного роста потребления и экономики в целом потребуется фронтальное повышение доходов различных категорий населения для компенсации их многолетнего провала. Так, продажи автомобилей в России после обвала на треть в 2014 году так и не могут выйти на прежние отметки — между тем легковые машины представляют собой самый дорогой и знаковый потребительский товар, а коммерческий транспорт является индикатором инвестиций со стороны некрупного бизнеса.

Пока приоритеты экономической политики, напротив, сводятся к активизации инвестиционной деятельности и наращиванию экспорта. Отсутствие у государства достаточного числа качественных проектов ставит под сомнение достижение первой цели, а усиление тенденций по декарбонизации глобальной экономики — второй (альтернативные статьи экспорта по-прежнему заметно уступают углеводородным по стоимостному объему). Это означает, что из пандемии российская экономика выходит ослабленной, но, по большому счету, с неизменными подходами к экономической стратегии и, вероятно, ухудшившимися перспективами их успешности. В свою очередь, очевидным провалом политики государства в России стали низкие темпы вакцинации населения, которые угрожают устойчивости экономического восстановления и социального развития. Неопределенность экономических процессов заметно выросла, и это еще один важный фактор, который будет определять ход событий предстоящего периода.

Альтернативная экономическая политика в период пандемии могла бы предусматривать следующие элементы:

  • проведение комплексной политики в отношении пострадавших отраслей бизнеса по компенсации или частичному списанию для широкого круга предприятий фиксированных издержек — налоговых, кредитных и арендных;
  • оказание более развернутой поддержки домашним хозяйствам, прежде всего в увязке с потребительскими расходами, возврат домашним хозяйствам и малому бизнесу части уплаченных ими налогов в обмен на потребительские и инвестиционные расходы;
  • отказ от действия бюджетного правила в части скупки валюты на рынке, реальное укрепление рубля в соответствии с повышением цены на нефть;
  • прекращение действия продовольственного эмбарго для компенсации повышения мировых цен на продовольствие;
  • отказ от развертывания программ маркировки продукции;
  • отказ от фискальной консолидации на федеральном уровне в 2021-2022 годах, продолжение активной поддержки бюджетов субъектов федерации.

Подобные меры могли бы привести к сдерживанию инфляции, стимулированию потребительской и инвестиционной активности, поддержке бюджетных инвестиций на региональном уровне.

 

 [1] How to assess the costs and benefits of lockdowns // The Economist. — 2021. July 3. Режим доступа: https://www.economist.com/finance-and-economics/2021/07/01/how-to-assess-the-costs-and-benefits-of-lockdowns

[2] Sarah Engler, Palmo Brunner, Romane Loviat, Tarik Abou-Chadi, Lucas Leemann, Andreas Glaser & Daniel Kübler. Democracy in times of the pandemic: explaining the variation of COVID-19 policies across European democracies // West European Politics. — 2021. — DOI:10.1080/01402382.2021.1900669.

[3] https://covid19.fom.ru/post/borba

[4] https://yandex.ru/company/researches/2020/podomam

[5] План преодоления экономических последствий новой коронавирусной инфекции. Правительство России. 24.06.2021 // Режим доступа: http://static.government.ru/media/covid19/plans/ s07STtaBVk4qrJcBAd5WjY3bX3bxdJ72/PlanRF.pdf

[6] О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года // Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74304210

[7] Имеются в виду изменения, внесенные в декабре 2020 года в Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», обеспечившие возможности для дискреционной политики в сфере ценообразования. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_109180/ 2a53da46a14c4345446483a42dbaad74b4d09c25/

[8] См.: Правительство разработает систему для защиты от роста мировых цен // Режим доступа: https://www.rbc.ru/economics/29/06/2021/60dac00d9a79475acb8ed3fd

Поделиться ссылкой: